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加强党的领导全面推进法治政府建设 ——《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》解读

来源:理论与实践 发布时间:2017-08-31 浏览次数: 【字体:

编者按:2015年12月27日,《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》对外发布。这是党中央、国务院首次就法治政府建设联合发文。《纲要》对法治政府建设作出了总体设计和全面规划,确定了法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图,是指导建设法治政府的纲领性文件。本期特邀请西安交通大学法学院王保民教授就《纲要》内容进行全面解读,以期对全省各级行政机关工作人员准确理解《纲要》有所帮助。

王保民

2015年12月27日,中共中央与国务院联合印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》对法治政府建设作出了总体设计和全面规划,确定了法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图。《纲要》共分三个部分,确立了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务和具体措施、以及组织保障和落实机制。本次《纲要》具有诸多的亮点,其中不乏创新举措,对于今后我国的法治国家建设、党风廉政建设与反腐败斗争、以及国家治理能力和治理体系现代化都具有重大的意义。

第一,强化了党对法治政府建设的领导。本次《纲要》强化了党对法治政府建设的领导。首先,相对于国务院单独发布的《关于全面推进依法行政实施纲要》(国法〔2004〕10号)、《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)、《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号),2015年的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》由党中央和国务院联合发文。这一变化标志着党和政府对“依法行政、建设法治政府”工作认识的提升,显示了作为执政党的中国共产党对法治政府建设的高度重视,也彰显了法治政府建设在国家“四个全面”战略布局中的重要地位。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是《纲要》的制定依据,《纲要》是落实《决定》“深入推进依法行政,加快建设法治政府”各项任务的具体方案措施。《决定》明确要求“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”,这是把党的领导贯彻到依法行政、建设法治政府全过程和各方面的体现。法治政府建设还是一项系统工程,它不仅仅是政府的事,也是全党、全国、全社会的事情,所以应加强党的领导核心作用,做好顶层设计。因为党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证,必须坚持党总揽全局、协调各方,发挥各级党委领导核心作用,把党的领导贯彻到法治政府建设全过程和各方面。

其次,《纲要》也明确规定,“加强党对法治政府建设的领导。各级政府要在党委统一领导下,谋划和落实好法治政府建设的各项任务,主动向党委报告法治政府建设中的重大问题,及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。”《纲要》还将党政主要负责人确定为履行推进法治政府建设第一责任人,这就意味着各级党委书记和行政首长都是第一负责人。同时规定“县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况,政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况,报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。”这些规定使得党对法治政府建设的领导具有很强的可操作性和执行性。

第二,严格落实中国共产党十八大及其以后历次全会的精神和任务。2012年11月党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一,并同时确定了完成这一重任的时间表:到2020年“法治政府基本建成”。2013年2月,十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,要求深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,健全部门职责体系,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。2013年11月,十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标,提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务。2014年10月,十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对“深入推进依法行政,加快建设法治政府”作出了全面部署,明确提出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的任务。2015年10月,十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,所提出的全面建成小康社会新的目标要求包括“各方面的制度更加成熟更加定型”,提出了应牢固树立创新、协调、绿色、开放和共享的“五大”发展理念。

《纲要》是对党的十八大及二中三中四中五中全会所确立的法治政府建设目标任务的具体落实,是十三五期间和“国民经济和社会发展第十三个五年规划”相配套的法治建设规划,与“十三五规划”同步进行,同期完成。制定一个和“十三五”同步同期的法治规划,将建设法治政府摆在工作全局的重要位置,这在建国以来还是第一次,这也再次彰显了法治政府建设在当代中国“四个全面”战略布局中支撑保障的重要地位。

第三,是国务院2004年以来“全面推进依法行政”实践的传承与突破。2015年《纲要》围绕“法治政府建设”,2004年《纲要》围绕“全面推进依法行政”。“法治政府”与“依法行政”相比,内涵和外延各有不同。国家行政学院胡建淼教授指出:首先“依法行政”属于法治行为的范畴,“法治政府”属于法治目标的范畴。它们之间首先是行为与目标之间的关系:依法行政是为了建设法治政府;法治政府建设通过政府的依法行政来推进。其次,“依法行政”工作与“法治政府”建设工作的范围还是有所不同。“法治政府”建设工作主要是“依法行政”,但“依法行政”工作并不是“法治政府”建设工作的全部,“法治政府”建设工作比“依法行政”工作范围广得多、全面得多。但是两者也有内在的联系,两个《纲要》之间有传承关系,“2015版纲要”显然是在“2004版纲要”的基础上制定的。在诸如概念提法、目标、基本要求、具体措施等方面,保留了不少原来的规定。“法治政府”这个目标就是2004年《纲要》第一次规定的。经过十余年的“全面推进依法行政”实践,2015年《纲要》将“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”明确为法治政府建设的“总体目标”,提出了法治政府建设成效的衡量标准,还提出了“实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”的原则,这些新的规定不仅有助于科学地界定法治政府的范围,理顺法治政府与创新政府、廉洁政府、服务型政府的关系,也有助于明确法治政府建设成效的评价标准,是对国务院2004年以来“全面推进依法行政”实践的创新突破和发展。

第四,首次确定了法治政府的衡量标准。完成2020年法治政府基本建成的任务,就需要明确法治政府建设绩效的衡量标准,否则无法评判这一任务的完成情况。2015年《纲要》首次提出了七个衡量标准:政府职能依法全面履行;依法行政制度体系完备;行政决策科学民主合法;宪法法律严格公正实施;行政权力规范透明运行;人民权益切实有效保障;依法行政能力普遍提高。《纲要》进而依据各项评价标准规定了法治政府建设的主要任务和具体措施。法治政府的衡量标准不仅使得法治政府建设绩效评价具备了很强的可操作性,而且理顺了法治政府的衡量标准与总体目标、主要任务和具体措施之间的关系。

第五,首次将多元化矛盾纠纷解决机制引入法治政府建设。《纲要》规定,“公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护,公正、高效、便捷的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成,行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥,通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。”为实现此目标,《纲要》还进一步具体规定,“健全依法化解纠纷机制”、“加强行政复议工作”、“完善行政调解、行政裁决、仲裁制度”、“加强人民调解工作” 、“改革信访工作制度”,构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。