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打造政务公开制度升级版全面推进政府信息公开工作

来源:理论研究 发布时间:2017-08-31 浏览次数: 【字体:

编者按:公开政府信息,让政府在阳光下运行,是建设法治政府的重要途径。《政府信息公开条例》实施八年多来,在省委省政府的高度重视和正确领导下,在各级行政机关的共同努力下,我省政府信息公开工作取得了重大进展,对深入推进全省依法行政,加快法治政府建设起到了积极的推动作用。同时,也应看到,在政府信息公开实践中也存在着许多来自观念、体制、法规政策适用上的困难和障碍,涉及政府信息公开的许多细节问题还有待法规政策层面上的细化与完善。为深入贯彻落实十八届四中全会精神,改进和提升政府信息公开工作,本期特刊载中国社会科学院法学研究所周汉华研究员的研究文章,以期进一步推动政府信息公开知识的普及,拓展行政机关工作人员的思维视角,使我省的政府信息公开工作更好地满足人民群众的期待和要求。

周汉华

《政府信息公开条例》(以下简称为《条例》)实施近八年,成绩得到国内外肯定,但也面临各种问题,有必要适时进行修改。目前,有关方面已经启动条例修改工作,正在征求意见。对于条例修改的基本方向,有两种不同观点。一种思路认为应该围绕条例实施中的具体问题,做出有针对性的修改。另一种思路认为应该在解决具体问题的同时,根据信息化发展新形势,打造升级版政务公开制度。笔者赞同后一种思路,现就升级版制度涉及的几个主要问题予以论述。

一、实践发展需要升级版政务公开制度

我国的政务公开制度大致经历了三个发展阶段:

(一)政务公开的初步探索阶段

我国的政务公开制度源自广大农民村务公开的自发探索。1987年制定的《村民委员会组织法(试行)》第17条关于“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用,经村民会议讨论决定,可以向本村经济组织或者村民筹集。收支帐目应当按期公布,接受村民和本村经济组织的监督”的规定,是法律第一次对村务公开进行规范。此后,中央先后出台相关政策文件涉及信息公开领域。在2007年出台《条例》以前,政务公开积累的经验超过20年。从制度演进的角度看,这一阶段的政务公开探索还是初步的,有很鲜明的过渡性特点,主要的缺陷是缺乏规范化的刚性制度约束,公开实效难以保证,公开的随意性很大。可以说这一阶段的政务公开还只是10版的政务公开制度。

(二)政务公开的规范发展阶段

《条例》的施行将政务公开制度推上新的发展阶段。相较于10版的政务公开制度,《条例》在以下几个方面实现了重大突破:

第一,过去各种形式的政务公开大多属于单方面的承诺,《条例》将公开从单方面的承诺变成申请人的权利、政府机关的义务,实现了性质上的飞跃。第二,政务公开原先大多限于办事制度公开,有些地方形象地称之为办事过程与结果“两公开”,《条例》不但要求政府机关公开办事过程与结果,还要公开手中掌握的政府信息,大大地扩大了公开的范围。第三,以前政务公开的程序比较简单、非正式,并且只有主动公开一种形式,《条例》规定的程序更为规范和严格,尤其是依申请公开的引入,实现了重大程序变革。第四,政务公开原先都没有正式救济途径,只能采用传统的反映意见或申诉等方式,作用非常有限,《条例》设计行政复议、行政诉讼等法定救济途径,以监督政府机关依法公开信息。第五,以前政务公开对配套制度的要求相对比较简单,《条例》要求政府机关必须准备政府信息目录、公开办事指南、发布年度报告、指定专门机构与人员、提供查阅条件、在法定时限内作出答复、建立违法责任追究制度,打开了政府信息资源管理和行政体制改革的末端环节,倒逼政府机关进行系统变革。《条例》构筑的是基本能够与国际经验接轨的20版政务公开制度,并由此使政务公开进入到规范发展阶段。《条例》实施8年多来,政务公开制度取得令人瞩目的成绩,成为党和政府全面深化改革的抓手、联系群众的桥梁,《条例》的基本制度禀赋功不可没。

(三)政务公开的融合发展阶段

《条例》实施以后,因为各种原因,实践中一直面临不少问题。尤其是近几年来,随着以微博、微信为代表的移动社交网络的迅速普及和信息传播方式的深刻变革,公众对政府工作知情、参与和监督的意识不断增强,对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出更高要求。

在移动互联网时代,政府信息公开制度本身所具有的程序规范、单向被动、边界清晰、主体有限等特点,逐步显现出不适应性,单纯依靠《条例》现有规定越来越难以做到“让群众看得到、听得懂、信得过、能监督”。

从8年多来的《条例》实施效果来看,现有的制度规定并不能有效解决一些地方和部门政府信息公开不主动、不及时,面对公众关切不回应、不发声等问题,最终势必影响政府公信力和权威。

在政务公开实践中,为因应信息化发展带来的新挑战,我国一些地方已经在自发推动制度融合,升级版政务公开制度的大致轮廓已经呼之欲出。将政策咨询与政府信息公开申请作一并考虑,通过政府信息公开渠道更好地为公众提供咨询服务;将政府信息公开机构与宣传部门整合,及时回应群众关心的重大问题;将政府信息公开与投诉、举报、信访机构整合,通过信息公开渠道更早、更快地发现行政管理工作中存在的问题;将政府信息公开与纪检监察结合,实现对权力的有效监督;将政府信息公开与软环境建设结合,为营造良好投资环境服务;将政府信息公开与信息共享、大数据开发利用一并考虑,为重大决策、行政执法、提供公共服务、维护社会安全提供全方位支撑。

从创新实践效果来看,制度融合得越好,《条例》的实施就越顺利,相关的工作开展得也越好,反之则会使《条例》实施陷入方向不明、体制分割、资源短缺等各种困境中。在实践自发探索的基础上,进一步系统地加以完善,通过《条例》修改契机,打造30版的政务公开制度,体现及时高效、多向互动、资源共享、互联互通等特点,推动政务公开制度进入融合发展新阶段,已成为多方共识。

二、“四个全面”战略布局对政务公开提出新要求

当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,亟需推进体制机制改革创新,及时化解各种矛盾与风险,实现中华民族伟大复兴的中国梦。党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。与之相应,中央对政务公开也提出一系列新要求,为《条例》修改、打造升级版政务公开制度指明了方向。

党的十八届四中全会决定在政务公开的原则与范围方面较《条例》规定有实质性的提升。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称为《实施纲要》)在政务公开方面着墨甚多,要求非常具体,很多内容都是当年制定《条例》时没有考虑到的。2016年2月,中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,明确提出公开透明是法治政府的基本特征,要求稳步推进政府数据共享开放,加强政策解读,通过政务公开让公众更大程度地参与政策制定、执行和监督,建立健全政务舆情收集、研判、处置和回应机制,引领社会舆论,加强协调联动,构建基于互联网的一体化政务服务体系,将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时地回应关切和便民服务平台,有条件的应把政务公开、政务服务、政府数据开放、公共资源交易监督管理等工作统筹考虑、协同推进。

中央对于全面推进政务公开的核心要求可以归纳为两个方面:一是公开的全面性和系统性。二是要把群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”作为评价公开是否成功的标准,体现的是以公众为中心的现代治理理念,是网络时代的必然要求,目的是实现从政府部门“端菜”变为人民群众“点菜”,扩大公众参与,建设服务型政府。

这些原则和要求,比2007年制定《条例》时的立意更高、标准更严、影响更广。《条例》中相关政府信息公开制度的逻辑基础仍然是以政府为中心的供给视角,以政府机关完成法律规定的义务为最高目标。供给视角的制度定位决定了传统制度始终无法满足以公众为中心的网络时代要求。公开的信息可能与公众的需求脱节,甚至使公众淹没在大量无用的信息中,降低制度的有效性。这也从反面印证了打造信息公开制度升级版的内在原因,要以公众为中心,推动制度融合,提升制度实效,更好地为公众服务。

在战略层面打造政务公开升级版的同时,对于《条例》实施中那些非常棘手的具体现实问题,同样必须高度重视,并通过《条例》修改加以解决,该进则进,该退则退。这些具体制度上的调整或者修改,一定程度上决定着制度在实践中是否能够顺利运转。当然,这些修改或者调整,哪怕变化再大,也仍然只是属于战术层面的微调。战术层面的有进有退只有与战略布局上的全面推进相互结合,才能形成两轮驱动格局,既解决现实问题,又全面谋划未来。

更深入分析可以发现,《条例》实施中面临的一些技术操作层面问题,很多是因为配套制度缺乏,因此才不得不进行必要的收缩。为解决类似问题,如果能够通过全面推进政务公开,形成倒逼机制,推动相关配套制度进步,也是一种选择,效果可能会更好。因此,在移动互联网时代修改《条例》,需要足够的立法智慧,在“四个全面”战略布局中推动政务公开制度顺势迈上新台阶。

三、升级版政务公开制度的基本内容

互联网的出现,使传统的社会结构和管理体制受到很大冲击,政府能够通过信息技术构造以公众为中心的服务型政府,带来政府治理的变化。同时,互联网的信息传播方式能够赋能社会弱势群体,消除信息落差,推动大众参与、大众监督。信息时代的政府信息公开,是以知情权理念和制度为核心,向上下游延伸、拓展、融合,充分利用信息技术优化行政流程和程序,使公众能够实质知情、参与和监督。

政府信息公开是对政府机关的基本要求,属于规定动作、法定义务,需要通过扎实的制度建设逐步予以落实。升级版的政务公开是对政府机关的更高要求,属于自选动作、激励机制,需要在信息化发展过程中逐步摸索规律,鼓励政府机关不断提升治理水平。

打造升级版的政务公开制度,实质是实现基本要求与更高要求两者之间的统一。基本要求是政务公开制度的刚性部分,是整个制度的核心,必须不折不扣履行;更高要求是核心制度以外的增量部分,有一定的灵活性,既可以是体制机制创新,也可以是制度融合、流程再造、平台建设等,由不同政府机关根据本身实际情况决定,目的是为更好服务公众,满足公众需求。随着信息化进一步发展,更高要求的刚性应该会逐步增强,甚至成为基本要求,并鼓励引入更多的自选动作,不断提高政府治理水平。

《条例》修改宜从基本要求与更高要求两个方面分别加以完善:

(一)进一步完善、细化基本的政府信息公开制度,夯实制度基础

升级版政务公开制度建立在2.0版制度基础上,两者是相互递进关系。进一步完善2.0版政府信息公开制度,应该是《条例》修改中首先必须关注的重点。《条例》从正式实施到现在有8年多的时间,不论是《条例》规定本身还是《条例》的实施都面临着很多非常棘手的现实问题,需要通过《条例》修改加以解决。

1、切实有效扭转制度被少数人过度利用现象,增强制度的正当性

从实践反映的情况看,《条例》实施中目前最为突出的问题是整个制度很大程度上被少数人过度利用,如反复提出申请,以政府信息公开申请作为与政府机关讨价还价的筹码,将政府信息公开变为事实上的第二信访渠道等,导致大量的行政与司法资源被少数人占用,广大群众并不能享受制度带来的好处。形成这种局面的原因虽然非常复杂,涉及到社会经济生活各个方面,只是最后都集中传导到政府信息公开环节。但是,这种格局持续下去既不利于制度的正当性,也难以为继。政府信息公开制度作为公共产品,其服务对象应该是广大公众,而不能仅仅只是少数人。如果一项公共产品长期被少数人过度利用,相当于少数人占用大量的公共资源,既不公平,也不合理。

一般而言,公共产品的使用成本如果过低,就会出现少数人过度利用现象。为此,《条例》修改可以从提高经常申请人使用成本入手,明确信息公开申请检索费的递增收费标准,同时明确规定对于普通申请人可以减免相关费用。也可以考虑赋予被申请人资源约束条件下一定的裁量权,根据申请人类型分别适用不同程序,对普通申请人按照一般程序要求执行,对经常申请人可以延长办理时限。还可以总结司法实践经验,明确规定明显恶意申请排除受理制度,避免恶意申请占用有限的行政与司法资源。对经常申请人的申请次数可以考虑设定上限,在当前环境下有其合理性,有利于制度资源的公平配置,提高制度的正当性。当然,从长远而言,要从根本上改变少数人过度利用信息公开制度的现象,还需要从问题产生的根源入手,在上中游建立系统、有效的资源配置机制,避免矛盾纠纷都涌向下游的信息公开环节。

2、明确、调整、细化《条例》相关规定,提高《条例》的科学性

因为主客观方面的原因,《条例》一定程度上存在着定位不够明确、规定过于原则、缺乏可操作性等方面的问题。比如,《条例》虽然提供行政复议、行政诉讼救济手段,体现了有救济才有权利的现代法治原则,但是,《条例》基本定位不甚明确,信息公开究竟只是发挥第1条规定的“服务作用”还是保障公众的知情权,公开与不公开的原则及边界应该怎么把握,认识上一直存在很大的分歧。《条例》修改有必要明确纳入知情权概念,以进一步明确制度的基本定位。

再如,《条例》总则第8条规定的“三安全一稳定”与《条例》第二章对于公开范围的规定(尤其是豁免公开范围的规定)是什么关系,第13条规定的“自身生产、生活、科研等特殊需要”包括哪些内容,第14条规定的“信息发布保密审查机制”指的是什么,第17条关于行政机关“制作”与“获取”的规定如何适用等,这些规定要么过于原则,缺乏可操作性,要么与其他规定不协调,无法适用,导致实践中莫衷一是。对于这些突出问题,该调整的应该坚决调整、删除,该细化充实的应该细化充实。建议删除无法核实的申请人“特殊需要”要求,明确保密审查机制的具体程序,淡化“制作”与“获取”的区别,将执法信息、过程性信息、纯粹机关内部信息等纳入豁免公开范围,压缩“三安全一稳定” 规定所涉范围。

3、优化《条例》结构与内容,提高制度之间的协调性

因为主客观方面的原因,《条例》在结构、程序、制度的协调性方面还存在一定的缺陷,有很大的提升和优化空间。比如:第二章“公开的范围”主要规定的是主动公开,第三章“公开的方式和程序”规定的又主要是依申请公开,导致《条例》在整体结构上不匹配;第13条规定“特殊需要”,第20条并没有规定提出申请时需要说明这种特殊需要,明显相互脱节;第15条将政府公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等方式不加区别笼统规定,混淆规范的公开方式与非规范的公开方式之间的差别,使各地在统计数字上一直五花八门;第四章的章名是“监督与保障”,但整体而言,监督条款多、保障条款少,更缺乏适应我国国情的多元推进措施,导致实践中既缺乏监督,又缺乏保障,还缺乏有效的推进手段;第37条虽然规定公共企事业单位的信息公开参照《条例》执行,但缺乏具体要求,导致实践中标准长期不明确。

《条例》修改宜在提高制度之间的协调性方面下功夫,解决结构、程序、制度之间的失衡与不匹配现象,以形成合力。可以考虑对《条例》的整体结构进行优化,加强不同规定之间的衔接,突出强制性基本要求与激励性更高要求之间的差别,并将实践中行之有效的一些推进措施明确加以规定。

(二)推动体制机制创新,打造升级版政务公开制度

移动互联网时代,政府信息公开制度要跟上时代发展步伐,必须根据中央全面推进政务公开工作总体要求,总结实践经验,推动体制机制创新,打造升级版政务公开制度。

1、拓宽政务公开的广度与深度,全面推进政务公开

在新形势下,要落实“公开为常态、不公开为例外”原则,政务公开需要在广度与深度上全面超越《条例》的规定。在义务主体方面,除继续推动行政机关履行《条例》规定的义务以外,应该加大力度落实法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及提供社会公共服务的企事业单位的信息公开工作,并鼓励、引导、推动各种社会组织、中介机构等的信息公开,尽量实现公开全覆盖。在公开内容方面,除政府信息公开以外,要尝试推进诸如决策会议公开、政府数据开放、电子参与、执法过程公开、政府绩效公开、专家咨询论证意见与过程公开等,以丰富公开的内容与形式。在公开实效方面,要适应互联网与自媒体时代的全新形势,推动政府官员转变观念,提升能力,开创政务公开工作的新局面,实现以公开促改革、以公开促稳定的良性循环。

2、促进不同制度之间的融合,形成集聚效应

网络时代,技术、产业、制度都在逐步融合,打破传统的边界划分,形成集聚效应。融合既是创新的前提,也是创新的结果和条件。打造升级版政务公开制度,关键在于促进不同制度之间的融合。

要充分发挥政府信息资源的基础性作用,通过信息化手段将政府信息公开与决策科学化、公众参与、风险预警、舆情研判、政务服务、投资环境打造、对外宣传、反腐倡廉、政府数据开放、信访维稳、投诉举报处理、执法信息共享、诚信体系建设与电子政务建设等工作紧密结合,为这些制度提供更好的支撑服务。通过不同制度之间融合,改变政府信息公开制度单线条运行的现状,使政务公开成为政府把握舆情、民情、民意的前哨站,重大决策的信息源,行政监管与执法的千里眼,权力监督与制约的利器,公众知情与参与的平台,经济社会发展的加速器,国家治理体系与治理能力现代化的助推器。政务公开既为公开工作服务,也为领导决策、公众参与、行政执法、大众创业、经济社会发展等众多工作服务,与党和国家的主旋律保持一致,形成互联网+环境下的制度集聚效应。

同时,政府信息公开制度本身也要向上下游双向延伸与拓展。向上游延伸,需要推动政府信息资源管理制度不断完善,提升政府信息质量,更好发挥信息资源的基础性作用。向下游拓展,需要做好政府信息公开以后的政策解读与解释、咨询等工作,及时回应各种质疑或者怀疑,让公众不但能够看得到,还要听得懂、信得过、能监督,建立良性互动的官民关系,提升政府权威和公信力。面对移动互联网蓬勃发展的全新环境,《条例》修改有必要实现制度的整体跃升,并赋予制度更多中国特色、时代特点。

打造升级版制度,促进制度融合,必须严格区分法定义务与增量探索的边界,通过《条例》修改创造鼓励创新、宽容失败的环境,免除改革探索的后顾之忧。

3、加强顶层设计,推动部门信息共享与业务协同

政务公开与其他制度的融合涉及面非常广,《条例》修改宜更多着力通过顶层设计来推动信息共享与业务协同局面的形成。国务院办公厅与地方人民政府办公厅(室)作为政府信息公开工作的主管部门,可以最大限度克服部门体制影响,对于强化顶层设计有天然优势。需要进一步明确,各级公开办首先是政府办,然后才是公开办。公开办的主要工作是推动政务公开,但绝对不是单线条就公开论公开,要从战略性、全局性角度规划和推动公开工作。《条例》修改宜在各级公开办职能定位、体制设计、手段保障、能力建设、人员配备、考核机制、平台打造等方面全面加强顶层设计,为打造升级版政务公开制度提供体制机制保障。鉴于《条例》实施中目前已经存在较为普遍的事多、人少、责任重等现象,升级版制度建设肯定会使责任与任务更重,为此,《条例》修改应高度重视政务公开队伍建设,提高管理效率。

4、调整评价与考核标准,扩大公众参与度

打造升级版政务公开制度,评价与考核标准也要相应调整,实现从供给主导向需求主导的转变,以是否能够满足人民群众的需要为判断政务公开工作的最终评价指标。不仅要考核行政机关公开多少信息、设立多少渠道、接受多少申请,更要考核公众能够利用多少信息,公开的政府信息产生多大的经济与社会价值,公开的政府信息对于推进行政执法、便民服务、公众参与等起到哪些作用,还有哪些公众需要的信息没有公开,公众的意见与需求是否能够得到及时反映。只有这样,政务公开才能从单向、被动向多向、主动转变,从以行政机关为中心向以公众为中心转变。《条例》修改应该设计公众参与的多种渠道,提升参与实效,并通过评价与考核指标在内的系统激励约束机制设计,促使行政机关积极为公众服务,让权力在阳光下运行,让人民群众看得到、听得懂、信得过、能监督。