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完善公众参与机制是推进陕西地方立法权扩容的关键

来源:理论研究 发布时间:2017-08-31 浏览次数: 【字体:

陈波

扩大地方立法权限,是十八大以来党中央高度关注的重要工作。十八届三中全会决议就提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”,十八届四中全会则更进一步指出要“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。在上述中央全会会议精神指导下,十二届全国人大常委会第三次会议通过了《立法法》修正案,其中首次对设区的市享有立法权做了较为具体的规定,这无疑是我国立法体制改革的重大突破,对于更好发挥地方立法主体的积极性和能动性,加快地方治理能力和治理体系的现代化、法治化具有重要现实意义。但同时,扩大立法权对许多设区的市来讲从来没有经历过,立法经验较为缺乏,立法机构、立法人员配套不足,其结果必然会使得立法权扩容后的实际效果大打折扣。在此背景下,加强社会公众参与有助于弥补地方立法权扩容中存在的上述缺陷,对于地方立法权扩容的顺利推进具有积极作用。

一、立法权扩容对提升地方治理能力的机遇和挑战

立法权扩容是赋权,即赋予设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和政府规章,这对设区的市来讲无疑是利好,为这些地方提升依法治理能力提供了立法保障。但立法权的实现还需要一定条件,这对条件不成熟的地方就是一种挑战。

(一)立法权扩容对提升地方治理能力的机遇

1、提升地方治理的法治化水平

十八届三中全会通过的全会决议中明确提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,这既是整个国家的总目标,也是各地方未来发展的方向和努力实现的重要任务。特别是近些年来,我国正处于社会飞速发展阶段,许多地方的经济总量、城镇化水平、文化事业都呈现繁荣发达局面,地方政府自行处理的事务不断增多,面对的利益关系和利益诉求也更加复杂,这迫切要求地方政府不断提高依法治理的能力。但由于缺乏立法权以及法治意识不强,一些地方政府往往习惯于以“红头文件”治理社会,这“虽满足了一时之需,但其治理的主观性、随意性、变动性极大,城市自身发展严重失序。”随着全面推进依法治国进程的不断深入以及社会公众权利意识增强,都要求以法治化来推动和保障地方治理的规范化、现代化。地方立法权扩容无疑是一个有效途径,它通过赋予设区的市享有立法权,以体现地方民众共同意志的地方性法规和政府规章约束和规范地方政府的行政行为,从而推动地方政府依法行政水平不断提升,更好地服务于地方公众整体利益。

2、有助于推动地方治理的精细化

发展水平、发展环境、发展阶段的差异决定了地方治理面对的问题重点不同,也决定了制度供给应当具有一定的差异性,如苏力教授所指出的那样:“中国的立法体制应当在统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力,寻找黄金分割点”、“如果过分强调立法权的集中统一,过分强调法律的位阶,强调法律普适性,并且把法律制定的非常详尽、乃至剥夺了对某些必须予以考虑的地方因素,那么问题就有可能更大”。所以,在强调国家统一立法权威性的前提下,允许地方根据“本行政区域的具体情况和实际需要”制定更为具体和更具操作性的地方性法规和政府规章,有助于推动地方治理的精细化,这也是十一届三中全会以来我国现行“一元两级多层次”立法体制的进一步延伸。

结合陕西省情我们可以看出,关中与陕南、陕北具有不同的发展条件、处于不同的发展阶段,因此陕西十三五规划中对三个地区未来发展的定位就存在差异,具体的要求分别是“推进关中协同创新发展”、“推进陕北转型持续发展”、“推进陕南绿色循环发展”了。再如,就环境保护来讲,全省三个区域乃至各设区的市多面临着不同的重点问题,如陕南的汉水流域自然保护环境的治理、陕北荒沙荒漠的全面治理等。显然,发展任务不同、重点治理内容不同,就需要各地方制定符合本地实际情况的地方性法规和政府规章。所以,立法权扩容以后,设区的市可以结合本地发展情况更好发挥“自主立法”、“创制立法”的优势,为地方治理提供更有针对性、更加精细的法律制度,这将有助于“显著提升地方竞争活力,转变竞争方式,促其从单一的经济 GDP 发展模式逐步走向全面科学发展”。

(二)地方立法权扩容对地方治理能力的挑战

1、保障立法权顺利运行的相关机制还比较缺乏

“立法是一项复杂的系统性、综合性工作,对法律专业水平和社会实践能力的需求极高”,不仅需要专业的立法机构与人员,更需要制定与立法工作开展有关的各项制度,从而形成保障立法权顺利运行的完善机制。但对绝大多数设区的市而言,在此之前并没有开展过相关立法工作,不仅缺乏专业的立法机构、立法人员,如“有很多地方甚至沿海发达地方的政府法制部门都存在与政府办公室合署挂牌办公现象,基层政府法制机构工作人员还有不少是兼职人员”,而且缺少一整套保障地方立法权顺利运行的工作机制,如地方立法规划和计划制定机制、法规调研起草机制、法规草案审议机制、立法后评估机制等。显然,要使立法权顺利运行,使地方充分享受到立法权扩容带来的重大制度红利,首先应当建立起保障立法权顺利运行的制度机制。

2、立法质量还需要进一步提高

立法质量是立法的生命,直接决定了法规文件的实效与价值,是影响依法治国能否顺利推进的重要因素。对此,习近平总书记精辟指出:“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量”、“ 人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。就立法权扩容来讲,拥有立法权不代表各个地方就有立法能力,更不意味着可以随心所欲的立法。一部高质量立法能有力推进该地方经济社会的整体发展,有助于提升该地方民众生活的幸福指数,但一部质量低劣的法规,不仅自身的执行力会大打折扣,影响到其运行效果,甚至会给地方发展带来负面影响。

二、顺利推进地方立法权扩容离不开公众参与

(一)公众利益是有序开展地方立法工作的出发点和落脚点

立法工作离不开一定的理论指导,“只有科学地确立了立法理念,才能正确地界定立法的本质,并有效地指导立法活动”。而所谓立法理念,简单地说,就是要解决立法为了谁、依靠谁的问题。显然,中国共产党的性质和人民民主专政的社会主义国家这一国体决定了我们的立法工作必须始终尊重人民的主体地位,保障人民各项权益,切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。可以说,广泛的民众参与不仅是立法民主化的集中体现,更是法律法规获得正当性的基本依据。正如习近平总书记所指出的:“国家和人民整体利益再小也是大,部门、行业等局部利益再大也是小。各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰”。

随着地方立法权主体的扩大,很多设区的市在取得立法权之前并没有开展立法的经验,缺乏将本地民众意志转化为地方性法规的理论与实践。因此,积极鼓励当地民众参与地方立法,最大限度的将民众意志集中反映在地方立法中,使地方立法能更加有效保护当地人民群众的根本利益。

(二)公众智慧是提高地方立法能力的有力补充

《立法法》赋予了设区的市地方立法权,并不意味着该地方就必然具有了立法能力。地方立法能力一方面与立法机构设置、立法队伍建设、立法人员专业素质培养等“硬件”条件有关,另一方面,也与规范地方立法的各种制度规定等“软件”条件有关。当然,地方立法能力还有待于在不断的立法实践中得到逐步提升。

从目前实际情况来看,许多被新赋予立法权的设区的市,既缺乏上述硬件也缺乏相关配套制度等软件,从而使其立法能力还存在很大提升空间。这种背景下,加强公众参与,凝聚公众智慧对于提升地方立法能力无疑具有非常重要作用。如地方立法机构在不断完善机构设置、加强队伍建设的同时,可以先从学者、律师等法律专业人员中聘请专职或兼职的立法工作人员从而充实立法力量,或者“建立以相关法律专家、学者或有实践经验的法律工作者为主体的立法人才智库,为地方立法提供人才和智力支持”。

(三)公众参与是提高地方立法质量的重要保障

立法是一项专门的法律技术活动,需要专业机构、专业人员运用专业术语、专业规范将需要调整的社会利益关系转化为以法言法语表达出来的权利义务关系,不经过法律专业训练和立法工作实践是无法制定出具有较高质量的法律规范。但同时,立法还是一项社会实践活动,是对某种社会利益关系的深刻调整,是对各方主体利益的综合平衡。由此来讲,立法离不开公众的积极参与。一方面,公众参与立法可以积极表达自己对所调整利益关系的观点,使立法者兼听则明,在立法工作中综合考虑各方诉求,实现立法对各方利益的兼顾;另一方面,无论是专家、学者、有关单位、人民团体、社会组织或者是普通社会公众参与立法,都可以从自身特长出发,运用自身专业知识使得立法条文更加完善,更加能够反映人民意愿,从而保证立法具有更好的社会效果。

三、推进立法权扩容工作中完善公众参与机制的几点建议

(一)加强顶层设计,制定和完善公众参与地方立法的制度规定

近些年来,法律法规规章对公众参与立法给予了很多关注,规定了一些公众参与立法的方式和途径,如参与立法调研、提供立法项目意见、参加立法论证会、座谈会、听证会、对立法草案提出意见等,从中可以看出我国公众参与立法的形式还是比较广泛的。但是其中的很多规定是立法机关为了贯彻立法民主化以及提升立法质量而向社会公众听取意见的工作方法,而不是公众参与立法的具体权利形式,否则,诸如召开听证会、座谈会就不是立法机关想开就开,而应是公众决定是否召开。毕竟,权利是权利主体自由意志的体现。所以,要保证公众充分参与地方立法,首先应当在地方法规规章中明确公众参与立法的具体权利内容。其次,还应当对公众参与立法的程序予以规范。我国公众参与地方立法具有主体范围广、个体行为随机性强等特点,只有完善各种程序规定才能取得良好效果。一般来说,既要考虑立法过程,建立包含从法律议案征集、草案审议、立法后评估等整个过程的公众参与机制,也要结合立法工作在不同阶段的特点,设计出方便公众参与的方式方法和途径类型。

(二)注重宣传,激发公众参与地方立法的积极性

与地方立法对社会公众参与的需求相比,社会公众实际参与立法的积极性、主动性还非常不足,这一方面是与法治建设进程较短、全社会法治意识还普遍不强有关,另一方面也说明相关宣传工作还需要进一步强化。要加强宣传力度和丰富宣传形式,为公民参加地方立法积极创造条件,使社会公众认识到参与地方立法的重要性,认识到参与地方立法既是每一个公民行使立法权的重要方式,是承担公民职责的重要体现,也与地方经济社会发展以及个人生产生活具有十分密切的联系。同时,要综合运用传统媒体和现代传播手段,并结合案例、图表等多种表现方式向不同年龄、职业、性别的社会公众进行有针对性的宣传,唤起社会公众参与立法的积极性。

(三)加强保障,解决公众参与地方立法的后顾之忧

国内现有法律法规很少对公众参与立法的保障条件进行明确规定,其结果就造成实践中有些立法机构即使想对参与立法的社会公众予以激励、奖励却苦于缺乏法律规定,另一方面也对社会公众参与立法造成一些障碍,比如工作时间的冲突、费用的承担等。作为一个理性人,公民参与立法时必定会对其中的成本收益进行计算,当参与成本远远大过其获得的收益时,仅凭社会良知和公民职责就很难保障公民普遍而持续地参与地方立法活动。

显然,在加强宣传的同时,还应当建立系统而切实的保障机制。一是提高认识,相关地方立法机关要认识到公民参与立法不仅是履行其权利和承担社会职责,更是一项付出其智力体力乃至经济成本的活动,这些成本本不应该由参与立法的公众自行担负,而应当由公共财政承担其中的合理部分;二是补充与激励相结合,在补充其付出的误工费、交通费等费用的同时,地方立法机关更应当关注如何有效激发公众参与地方立法的积极性、主动性,如对于被采纳了立法建议的参与者,应当给予一定的物质奖励和公开表彰;对于被采纳的立法建议,也可以作为申报政府奖励、评定职称的参考材料。这既会激励公众参与立法的积极性,对立法机构而言,实际上既节省了立法成本,也定会有助于提高立法质量。

(作者系陕西省社会科学院政法所副所长、副研究员,法学博士)