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从新行政诉讼法的实施谈加强法治政府建设的着力点
 

陕西政府法制  加入时间:2016/7/14 10:07:36  admin  点击:15224

编者按:行政诉讼是监督行政机关依法行使职权、解决行政争议、保护公民法人和其他组织合法权益的重要法律制度,在推进依法行政、建设法治政府中发挥着重要作用。新行政诉讼法进一步明确了行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效判决等规定,对行政机关依法行政提出了新的更高的要求。本期特邀请陕西省高级人民法院行政审判庭焦玉珍庭长结合新行政诉讼法的实施谈谈加强法治政府建设,以期更好地提高各级行政机关工作人员法治思维和依法办事能力。

 

从新行政诉讼法的实施谈加强法治政府建设的着力点

焦玉珍

随着经济社会的发展,人民群众对社会治理和公共服务水平有着新的更高期待和要求。相比较于我国其它国家机关,作为社会治理主要主体和公共服务主要提供者的政府对人们的经济活动和社会生活产生着最直接、最具体和最广泛的影响,以致有学者将之喻为“对于行政权力,从摇篮到坟墓,任何一个公民或者法人组织都无法选择也无法避免”。行政权力天然具有扩张性,这种本能性使它“极容易滑入无拘无束的境地。其滑入的程度则恰恰同每一位掌权者的法律意识和法观念成反比,而不受限制的公共权力乃是人类社会最有力的破坏力量”。因此,法治的关键在于治权、治官,把“权力关进制度的笼子里”。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出强化对公权力的制约和监督,形成严密的法治监督体系。《法治政府建设实施纲要(20152020年)》将强化对行政权力的制约和监督确定为主要工作任务,并制定了具体措施。在建构规范和制约公权力的制度体系进程中,充分发挥行政诉讼制度的效能是不可或缺的重要方面。行政诉讼所承载的“保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”的职能,无疑契合了法治监督体系的要求。201551日修改后《行政诉讼法》的正式施行,已经并将继续全面检验各级政府运用法治思维和法治方式的能力和水平,同时也对各级政府落实《法治政府建设实施纲要(20152020年)》要求如期建成法治政府提供有力的司法监督和保障。司法审查倒逼机制助推法治政府建设。通过实证分析总结新行政诉讼法施行近一年来的各方面案例,一些行政机关在进行社会治理、提供公共服务方面还有着不少深刻的教训。结合新行政诉讼法的实施以及笔者开展司法实务工作的切身体会,加强法治政府建设不妨在以下几个着力点上狠下功夫。

一、厘清权力边界,坚持权责法定

依据新《行政诉讼法》第七十条、七十二条、七十三条、七十五条、七十八条的规定,行政行为超越职权的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为;被告不履行法定职责或被告依法负有给付义务的,判决被告在一定期限内履行或者判决被告履行给付义务;行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的,判决确认无效;被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。上述规定蕴含的法治意义就是任何权力都必须来自法律,“法无授权不可为”,“法定职责必须为”,这些规定将倒逼政府真正落实权责法定。《法治政府建设实施纲要(20152020年)》明确要求大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度,以保障依法全面履行政府职能。为此,法治政府建设,一方面要通过制定“权力清单”界定权力边界,做到“法无授权不可为”,防止一些行政机关受利益驱动,出现“权力自我扩张”,超越职权“乱作为”;另一方面要通过制定“责任清单”,明确缺位担责,做到“法定职责必须为”,防止一些行政机关懒政、怠政“不作为”。建立权力清单和相应责任清单制度,有助于进一步明确、厘清地方各级政府工作部门职责权限和分工,促进政府职能体系科学化。

二、确保严格执法,审慎行使权力

新《行政诉讼法》全文删除了“具体行政行为”的表述,代之为“行政行为”。“行政行为”外延的包容性,克服了“具体行政行为”内涵过窄的局限性,为人民法院在行政诉讼中受理行政机关不作为、行政协议(如行政合同)、行政事实行为(如行政检查、执法人员执行公务过程中非法使用暴力等),扫除了法律上的障碍。此外在受案范围上,新《行政诉讼法》还将行政诉讼权利保护范围“人身权、财产权”修改为“人身权、财产权等合法权益”,意味着行政诉讼受案范围扩大到人身权、财产权以外的其他权利,如知情权、公平竞争权、劳动权、受教育权、社会保障权等;将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围,意味着随着政府职能的转变,将会有越来越多承担公共管理和服务职能的社会组织行使行政职权的行为,被纳入行政诉讼司法审查的范围。同时,新《行政诉讼法》赋予了人民法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查职能,强化了对行政行为自由裁量权和执法程序的监督力度。新增加了对行政行为明显不当的,人民法院可以判决撤销;对行政行为程序轻微违法,即使对原告权利不产生实际影响,也应当判决确认违法,改变了过去常以程序瑕疵,不是重大程序违法为由,判决驳回原告诉请的做法。新《行政诉讼法》上述内容的变化,表明司法审查对拥有行政职权的各级政府和相关部门执法行为监督的范围越来越广,监督的强度越来越大,司法的“笼子”越织越密。这就倒逼各级政府和相关部门行使权力不可“任性”,需严格执法,审慎用权。特别是作出对公民、法人和其他组织合法权益产生实际影响的行政行为时,应经得起“五关”:一是权限关,如上所述,必须有法定权限;二是事实关,即行政行为必须具有事实根据,且证明该事实的证据确凿、充分;三是法律关,即行政行为必须具有法律依据,且适用法律、法规正确;四是程序关,执法程序必须做到正当、公平、公开;五是公正关,即行政行为应公平、公正、合法、合理,不得滥用。经得起“五关”是各级行政机关实现依法行政的基本要求,是各级政府工作人员行政能力最直接的体现。

为确保依法行政,促进政府工作人员执法水平的提高,应进一步建立和完善相关工作机制,如完善执法程序,强化程序意识,明确执法程序各个环节的具体操作流程,建立执法全过程记录制度,做到全程“留痕”;规范自由裁量权行使,建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,确保行政执法适当;健全依法决策机制。实践中,规章以下的“红头文件”与国家的法律、法规等高位阶的规定相抵触的情况时有发生,司法审查并不将之认定为行政行为合法的依据。因此,对规范性文件要严格落实重大行政决策中公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个环节的刚性要求,严格落实行政规范性文件合法性审查制度,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

三、加强行政复议,强化纠错功能

行政复议是行政系统内部自我纠错机制。但是实践中,行政复议的纠错功能并没有充分地发挥。其原因之一就是修改前《行政诉讼法》规定,复议机关维持原行政行为的,作出原行政行为的机关为被告,复议机关不作被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关为被告。由此,有的复议机关为了不当被告,一味地维持原行政行为,应该撤销的不予撤销,应该纠正的不予纠正,导致行政复议维持率较高、纠错率较低,行政复议的纠错功能大打折扣,行政复议制度方便、快捷、成本低等优势没有很好的发挥。为了从制度上促使复议机关发挥监督下级行政机关的作用,新《行政诉讼法》在行政诉讼被告身份的制度架构上强化了复议机关独立的法律地位。新《行政诉讼法》第二十六条规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。根据新《行政诉讼法》第七十九条的规定,复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。新《行政诉讼法》这些规定的修改和内容的增加,倒逼各级复议机关要强化责任意识,认真履行复议职责,发挥依法纠错功能,确保《法治政府建设实施纲要(20152020年)》确定的“完善政府内部层级监督,改进上级行政机关对下级行政机关的监督,建立健全常态化、长效化监督制度”的要求真正落实。

四、敬畏法律,增强法治思维

长期以来,行政诉讼立案难、审理难、执行难已经成为人民群众反映强烈的突出问题,也是行政审判的一个诟病,严重影响了行政诉讼的司法公信力,制约了行政诉讼制度的健康发展。究其原因固然很多,但行政干预是一个重要的原因。一些行政机关和工作人员,法治意识淡薄,传统的“官贵民贱”、“民不与官斗”等封建思想根深蒂固。实践中,有的行政机关不习惯当被告、不愿意当被告、干预人民法院受理行政案件。诉讼中,有的行政机关不出庭应诉、不执行法院生效判决等情况屡有发生,以致行政案件往往是程序空转,“官了民不了”。这些问题的存在,折射出一些行政机关和工作人员法律意识淡薄,凌驾法律之上的权力“傲慢”、“任性”,不仅挑战了司法的权威,而且也对政府的形象产生极大的损害。此次《行政诉讼法》的修改,针对存在的问题,给予了积极的回应,主要是将行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判等制度,以法律形式予以确定下来。新《行政诉讼法》第三条规定,行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件;被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。第五十九条规定,被告以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的,人民法院可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。第六十六条规定,人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。第九十六规定,行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,人民法院可以对该行政机关负责人按日罚款,将行政机关拒绝履行的情况予以公告等。这些新规定对作为被告的行政机关,设置了尊重司法的法律底线。尊重司法,维护司法权威,是尊崇法治、敬畏法律的应有之义。否则,依法治国就会成为一句空话。因此,行政机关及其工作人员,特别是领导干部,应尽快适应全面依法治国新常态,增强法治意识,自觉接受监督,提高法治思维和依法办事能力,自觉把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成谋划工作时的法治思维、处理问题时的法治方式,加快法治政府的建设。

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